سیاست بازسازی شهری در تهران
با نگاهی به تجربهی سوئیس
نویسنده: شهباز غفوری
مسئلهی بازسازی شهری، در بستر بحرانهای انسانی، به مثابه یک آزمون بزرگ نهادی و سطح تعهد اجتماعی و عمومی سیاستگذاران نسبت به شهروندان عمل میکند. اگر بحران، تراکم انرژی مخرب در یک زمان کوتاه است، بازسازی باید تجمیع بلندمدت ظرفیت ترمیم باشد. بازسازی آزمون انسانیت حاکمیتی است که یا با عملکرد نهادهایش، خود را بازیابی میکند یا در ناکارآمدی آنها بیشتر فرومیپاشد.
شهرداری تهران در شرایطی پرچم بازسازی را بالا برد که نه از نظر نهادی برای آن آمادگی داشت، نه از نظر مالی امکان آن را داشت، و نه از نظر اجتماعی اعتبار و اعتمادی که در چنین وضعیتی لازمهی مداخلهای اینچنین حساس است. سطوح مختلف شهرداری بر مبنای عادت مدیریتی، ایدههایی را مطرح کردند که تکرار همان تجربههای شکستخوردهی قبل بود، بدون هیچ ارزیابی نهادی، رفتاری یا حتی فنی از تجربهی بازسازی در پلاسکو، سیسخت، سرپل ذهاب، و دیگر پروژهها.
مسیرهای آشنای تراکمفروشی، تهاتر، سپردن پروژه به سازنده، و تشکیل کمیتههایی با حضور مدیران بدون تجربهی تخصصی، تکرار شد. حتی در این شرایط بحرانی، اولویت اصلی نجات نظم شهری، اعتماد عمومی، یا امنیت روانی ساکنان نبود، بلکه بازسازی بنا با ابزارهای غیرپاسخگو مانند واگذاری زمینهای ارزشمند، فروش تراکم، و صدور مجوز خارج از برنامه بود.
در حالی که فلسفهی بازسازی در اغلب شهرهای پیشرو، تولید اعتماد عمومی و ترمیم نهاد حکمرانی است، در تهران، همچنان حکمرانی پروژهمحور، فردمحور و رانتی عمل میکند. ساختار مالی بازسازی تهران در بحران از ابتدا فاقد پشتوانه بود؛ نه صندوق بازسازی وجود داشت، نه بیمهی سراسری برای مناطق پرریسک، نه امکان تخصیص هدفمند بودجه، و نه سیاست مشخص برای مدیریت منابع نوسازی. باز هم از شهرداری انتظار رفت که همانطور که خود را مالک و مباشر پروژههای نوسازی میداند، بازسازی را هم در همین منطق دنبال کند: گرفتن زمین، دادن تراکم، جذب سرمایهگذار، تهاتر، و ساختوساز.
بخش معاونت شهرسازی شهرداری تهران در میانهی بحران، طرحی با عنوان "بازسازی با رویکرد محلهمحور" ارائه داد که عملاً هیچگونه زیرساخت مالی، حقوقی یا نهادی برای آن تعریف نشده بود و صرفاً در سطح ایدهای خوشساخت با بیان گرافیکی ارائه شد. این معاونت، که مسئول مستقیم آشفتگی کالبدی و افزایش بیضابطهی تراکم در همین محلههاست، در جایگاه سیاستگذار بازسازی نشسته و با یک «فرم تمایل به بازسازی» از شهروند آسیبدیده میخواهد داوطلبانه فرآیندی بدون ضمانت را آغاز کند.
وقتی بازسازی به «انتخاب داوطلبانه» شهروندان بدل میشود، یعنی هیچ مدل نهادی برای تضمین بازسازی به مثابه وظیفهی عمومی وجود ندارد. تهاتر تراکم، واگذاری ساخت به سرمایهگذار، یا صدور پروانههای ویژه بهجای پرداخت نقدی، همگی نشان میدهد شهرداری خود را جای دولت بازسازی تصور کرده، بدون آنکه پاسخگویی لازم را داشته باشد.
در مقابل، تجربهی کشورهایی مانند سوئیس نشان میدهد بازسازی بخشی از مدل از پیش آمادهشده برای بحران است، نه واکنشی شخصی، لحظهای، و سلیقهای. در آنجا، صندوقهای بازسازی شهری از پیش تعریف شده، بیمهی اجباری سکونت برقرار، و نظام تخصیص منابع بین سطوح مختلف حکومت (دولت، کانتون، شهرداری) شفاف است. در حالیکه شهرداری تهران هم سیاستگذار، هم ناظر، هم مالک، هم سرمایهگذار، و هم بهرهبردار پروژههاست، در سوئیس نقش شهرداری محدود به تسهیلگری و هماهنگی بین نهادهای تخصصی است.
در ایران، شهروندان حتی در مناطق پرریسک، تحت هیچ بیمهای نیستند و ساختار دولتی هم هیچ تعهد از پیش تعریفشدهای برای بازسازی ندارد. فرآیند بازسازی به تصمیم شهرداری، بودجهی احتمالی دولت، یا مشارکت داوطلبانه وابسته است. سیاستگذاری شهری بهجای تدوین سازوکارهای بازسازی، صرفاً در حال تولید «طرح» و طراحی گرافیکی است.
در سطح ملی نیز، نه نهادی مستقل برای مدیریت بحران شهری وجود دارد، نه سندی حقوقی که وظایف دولت، شهرداری و بخش خصوصی را مشخص کند. هر نهادی بهصورت سلیقهای وارد میدان میشود، و پروژههای بازسازی بیش از آنکه پاسخ نهادی به بحران باشد، ادامهی همان بحران در پوشش طرحهای معماری و رسانهای است.
مدل حکمرانی معاون شهرسازی شهرداری تهران نشان میدهد مسئلهی اصلی نه ابزارهای مالی، بلکه نوع نگاه به بازسازی است. نگاهی که آن را نه وظیفهای عمومی، بلکه فرصتی برای جبران کمبودها و کسریهای مالی خود میداند. در نتیجه، مشارکت تبدیل به دعوتی غیرالزامآور، بیمه تبدیل به مسئولیت فردی، و بازسازی تبدیل به امری امتیازمحور میشود.
معاونت شهرسازی شهرداری تهران، که در همهی این سالها نهاد ناظر و تنظیمگر نوسازی نبود، نمیتواند در لحظهی بحران نقش بازسازیکنندهای بیطرف و معتبر ایفا کند. همان ساختاری که مناطق را به پرتراکمترین وضعیت ممکن رساند، اکنون میخواهد بازسازی را نیز با همان منطق اجرا کند. فرآیند بازسازی در این نگاه، نه بازسازی شهر، بلکه بازسازی ساختارهای رانتی است؛ بازگشت به همان نظمی که پیش از بحران، بحرانساز بود.